Vejamos o caso concreto que nos foi exposto e como o atendemos.
“A Câmara de Vereadores de determinado município não pagou as parcelas do INSS referente ao mês de dezembro, deixando o referido município inadimplente e impossibilitado de receber recursos federais. Assim, na qualidade de prefeito determinei que fosse descontado do repasse do mês de fevereiro, o que motivou os advogados da Câmara a ameaçarem entrar com um mandato de segurança.
Ocorre que a Câmara Municipal continua a receber mensalmente uma média de R$ 78 mil reais e se nega a pagar as parcelas do INSS, apesar dos salários de R$ 3 mil reais dos vereadores serem pagos rigorosamente no dia 20 de cada mês.
Em sendo assim, com base no art. 41 do Código Civil, que estabelece que a personalidade jurídica é do ente estatal. Logo, no caso, não seria da Câmara Municipal, mas do município o débito, é que solicito PARECER quanto ao assunto, vez que persistindo a inadimplência tornar-se-á executável, o que levará o município a assumir a responsabilidade.
Ainda, sendo a inadimplência reconhecida imediatamente no sistema do INSS, criará, como já criou anteriormente, dificuldades na obtenção da CND, que como é de conhecimento público, trata-se de um documento de suma importância junto ao SIAFI, que impossibilita em caso de inadimplemento que entes como a prefeitura efetive contratos com os órgãos governamentais repassadores de recursos, sejam eles Federais ou Estaduais.
Na certeza de contar com o apoio de um órgão que tem se voltado permanentemente para a orientação aos entes da administração municipal e seus representantes, é que fico no aguardo de sua manifestação.”
Sendo o que tínhamos a relatar, passamos a emitir:
PARECER
O Supremo Tribunal Federal já se manifestou quanto a possibilidade de eventuais descontos, retenções ou deduções incidentes sobre o duodécimo repassado pelas Prefeituras para as Câmaras Municipais:
Cuida-se de recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, inciso III, alínea "a", da Constituição Republicana, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, cuja ementa é a seguinte (fls. 140):
"CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL - APELAÇÃO CÍVEL - MANDADO DE SEGURANÇA - CÂMARA MUNICIPAL - DUODÉCIMOS - REPASSE INCORRETO - ILEGALIDADE - ABUSO DE PODER CONFIGURADO - OBRIGATORIEDADE DA PREFEITURA MUNICIPAL REPASSAR A PARCELA INTEGRAL DO DUODÉCIMO A QUE FAZ JUS A CÂMARA MUNICIPAL INDEPENDENTEMENTE DO FLUXO DA ARRECADAÇÃO - DIREITO LÍQUIDO E CERTO RECONHECIDO - SEGURANÇA MANTIDA - PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS, INCLUSIVE DA PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO RIO GRANDE DO NORTE - IMPROVIMENTO DA REMESSA NECESSÁRIA E DO RECURSO VOLUNTÁRIO (APELAÇÃO).
1. Afigura-se a ilegalidade do ato do Poder Executivo que faz o repasse de recursos pela Prefeitura sob a forma de duodécimos em valores inferiores ao que é devido.
2. Direito líquido e certo do Legislativo Municipal ao seu recebimento, na integralidade. Previsão constitucional.
3. Segurança mantida."
Sustenta o Município de Santa Cruz ofensa aos artigos 165, § 9º, e 168 da Magna Carta.
O recurso não merece acolhida. É que o repasse duodecimal representa a independência entre os Poderes, não estando condicionado à programação financeira do Município, nem ao seu fluxo de arrecadação. Outro não é o entendimento desta colenda Corte, de que é exemplo o MS 21.450, Relator o Ministro Octavio Gallotti, in verbis:
"Repasse duodecimal determinado no art. 168 da Constituição. Garantia de independência, que não está sujeita à programação financeira e ao fluxo da arrecadação. Configura, ao invés, uma ordem de distribuição prioritária (não somente eqüitativa) de satisfação das dotações orçamentárias, consignadas ao Poder Judiciário. Mandado de segurança deferido, para determinar a efetivação dos repasses, com exclusão dos atrasados relativos ao passado exercício de 1991 (Súmula 271)."
Assim, frente ao art. 557, caput, do CPC e ao art. 21, § 1º, do RI/STF, nego seguimento ao recurso.(RE 299262/RN, Rel. Min. Carlos Ayres Britto, DJ 22/10/2004, pp. 00063) (grifos nossos)
Portanto, a Corte Constitucional aduz a inadmissibilidade de retenções que ocasionem repasse inferior ao previsto no orçamento municipal. ALIÁS, OUTRO NÃO PODERIA SER O ENTENDIMENTO, JÁ QUE a Carta Magna dispõe tipificar crime de responsabilidade do Prefeito Municipal enviar repasse a menor em relação à proporção fixada na Lei Orçamentária (CF/88, art. 29-A, § 2º, III).
Sendo assim, apresenta-se como solução constitucional a responsabilização orçamentária da Câmara Municipal, tanto pelas retenções na fonte, efetuadas pelo INSS sobre os repasses de FPM para o município, quanto pela contribuição previdenciária do mês em curso, pois como o orçamento deve ser apreciado e aprovado pelo Legislativo (CF/88, art. 166), este órgão estaria concordando com tal responsabilização e autorizando-a.
Salvo essa hipótese de assentimento da Câmara Municipal, resta ao Executivo a responsabilização judicial.
Tais soluções constam de decisões de outras cortes de contas, conforme segue, in verbis:
O administrador público tem o dever de cumprir os prazos de pagamento de suas obrigações, inclusive as previdenciárias. Caso configurada situação de atraso no recolhimento das contribuições, o pagamento deverá ser feito pela administração paralelamente à adoção de providências para a apuração de responsabilidades e ressarcimento do erário, sob pena de glosa.
(...)
O parcelamento será feito pela Prefeitura sendo descontado no repasse do duodécimo da Câmara.
A Câmara Municipal, na condição de fonte pagadora,tem a responsabilidade tributária de realizar a retenção e recolhimento das parcelas previdenciárias devidas pelos servidores e agentes políticos.
Todavia, no caso de existir, por parte da Câmara Municipal, débito previdenciário junto ao INSS, o saldo devedor deverá ser negociado pelo Município, pessoa jurídica de direito público, representado pelo Prefeito; o que não exime esta Casa Legislativa de sua responsabilidade em relação ao saldo-devedor em referência, conforme exposto. (TCE-MT, Acórdão 558/2007).
Segundo dispõe o art. 2º da Constituição Federal/88, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário são independentes entre si. Isto significa dizer que, não há subordinação administrativa ou política entre os Poderes: agem ou devem agir com a ampla liberdade, dentro da esfera própria de cada um, com harmonia e independência.
O governo municipal realiza-se através do Poder Executivo, respectivamente pela Prefeitura e Câmara de Vereadores, com funções específica, que devem ser realizadas com plena independência, sem a intervenção administrativa de um Poder no outro.
Assim levando-se em consideração que a Câmara Municipal tem autonomia administrativa e financeira (com dotação própria no Orçamento Municipal) cabe tão somente a ela realizar suas despesas, inclusive aquelas referentes as obrigações tributárias, como é o caso do recolhimento das contribuições previdenciárias e imposto de renda.
Especificamente em relação ao imposto de renda temos a figura jurídica do recolhimento na fonte.
Entendimento manifestado por este Tribunal é no sentido de que, em virtude da existência do débito ora enfocado é possível o desconto mensal pelo Poder Executivo, no repasse da Câmara Municipal, do valor correspondente a parcela acordada junto ao INSS.
Entretanto, para que isso se efetive, recomendamos que haja um prévio ajuste entre os dois Poderes.
No caso da não concordância por parte da Casa Legislativa com esse procedimento, alertamos que o Poder Executivo poderá recorrer ao Poder Judiciário com a finalidade de solucionar a questão (TCM-CE. Proc. 1199/03. Cons. Rel. José Marcelo Feitosa. Parecer Técnico sobre Consulta nº 69/2003). (todos os grifos nossos)
O Superior Tribunal de Justiça também já se manifestou pela possibilidade jurídica de se reter, descontar ou deduzir do valor repassado pela Prefeitura à Câmara Municipal, o que for de responsabilidade da mesma quanto ao endividamento do município:
"... (se há) falta de recolhimento dos encargos sociais perante o INSS da Câmara Municipal, o débito vai para o Município, visto que, além da consolidação das contas dos dois poderes, o instituto não tem meios para acionar o legislativo, vez que a verba é credita aos cofres do Executivo, onde é feita a retenção. Assim sendo, se o INSS tem poderes para debitar a verba devida pela impetrante nos cofres do município, outra opção não teria o Executivo senão fazer também a retenção, sob pena do repasse ultrapassar o valor legal". (STJ, RMS 10184/SE, Reg. 199800659692, Primeira Turma, Rel. Min. Milton Luiz Pereira, julg. 06/05/1999, pub. DJ 23/08/1999, p. 76, "in" RSTJ 123/45) (grifo nosso)
Não responsabilizar a Câmara em hipótese alguma é violar o art. 2º da Constituição Federal, que preconiza a harmonia dos poderes, pois estar-se-ia assegurando a prevalência de um (o Legislativo) em detrimento de outro (o Executivo). Pior que isso, seria institucionalizar a impunidade do mau gestor e até estimular a reincidência dessa falta em comento (o não recolhimento de contribuições previdenciárias descontadas dos servidores, tipificável como peculato, nos termos do Código Penal, art. 312).
A população, muitas vezes miserável, de um município, não pode ser penalizada com impedimento do ente federativo de firmar convênios com a União e de sofrer deduções incidentes sobre a receita a que o mesmo faz jus, por conta de fato imputável a particular que exerceu temporariamente o munus de gestor público. Se assim o for, a pena estará passando da pessoa do condenado, o que é vedado no art. 5º, XLV, CF/88.
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